Na coluna O Especialista Responde, Wilson Périco conversa sobre os dados e as provocações trazidas pelo livro Diálogos Amazônicos, coordenado pelos economistas Márcio Holland e Daniel Vargas, da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV EESP).

A obra reúne debates sobre os desafios econômicos, sociais, ambientais e logísticos da Amazônia e dedica atenção especial à Zona Franca de Manaus (ZFM). A discussão ganha importância adicional no contexto da Reforma Tributária: a Constituição preservou os incentivos da ZFM até 2073 e determinou que a nova tributação do consumo mantenha o diferencial competitivo do modelo.

Wilson Périco: Os “Diálogos Amazônicos” tratam a Zona Franca de Manaus como parte de um projeto de desenvolvimento regional. Por que essa abordagem é importante?

Lourenço de Almeida Prado/Resposta: Porque ela recoloca o debate no lugar correto. Durante muitos anos, a Zona Franca de Manaus foi reduzida, especialmente por parte de analistas e formadores de opinião distantes da realidade amazônica, a uma discussão sobre renúncia fiscal. Como se fosse apenas um benefício tributário concedido a empresas.

Isso é uma leitura incompleta, e muitas vezes preconceituosa. A ZFM não nasceu para ser um privilégio empresarial. Ela nasceu, nos anos 1960, como uma política de Estado para ocupar economicamente uma região estratégica, reduzir desigualdades regionais, assegurar presença nacional na Amazônia e criar alternativas concretas ao extrativismo predatório, ao abandono territorial e ao desmatamento.

O livro coordenado por Márcio Holland e Daniel Vargas tem um mérito muito grande, ele demonstra que a Amazônia não pode ser analisada com a mesma régua aplicada ao Sudeste, ao Sul ou a regiões que dispõem de mercado consumidor próximo, infraestrutura consolidada, rede ferroviária, rodovias permanentes, energia abundante, cadeias produtivas integradas e acesso fácil a portos, fornecedores e centros financeiros.

Quem olha para Manaus a partir de São Paulo, Rio de Janeiro ou Brasília, sem conhecer a dimensão territorial e os custos reais da Amazônia, frequentemente imagina que os incentivos fiscais são uma escolha opcional. Não são. Eles são o mecanismo que compensa, ainda que parcialmente, as desvantagens estruturais impostas pela geografia, pela logística e pela histórica ausência de investimentos públicos na região.

A Constituição reconheceu isso expressamente. A manutenção da Zona Franca de Manaus não é uma concessão política episódica; é uma decisão constitucional de longo prazo. A Reforma Tributária reforçou essa proteção ao exigir a preservação do diferencial competitivo da ZFM e ao manter seu regime até 2073.

WP: O senhor fala em preconceito contra a Amazônia. Em que sentido esse preconceito aparece no debate tributário?

LAP: Ele aparece quando se aceita, sem qualquer questionamento, que políticas fiscais voltadas às regiões mais ricas são instrumentos legítimos de competitividade, mas se trata a Zona Franca como se ela fosse uma anomalia a ser tolerada.

O Brasil concede incentivos, desonerações, regimes especiais, créditos presumidos e tratamentos tributários diferenciados para inúmeros setores e regiões. Há benefícios para exportação, agronegócio, indústria automobilística, indústria de semicondutores, petróleo e gás, inovação tecnológica, investimentos financeiros, entidades sem fins lucrativos, saúde, educação e muitos outros segmentos. Isso faz parte de qualquer sistema tributário complexo.

O problema é que, quando se fala da ZFM, a crítica costuma ser mais severa e simplificadora. Muitas vezes, ignora-se que a maior parcela dos gastos tributários nacionais está associada a regiões economicamente mais desenvolvidas, onde já existem infraestrutura, mercado, capital, universidades, fornecedores e mão de obra especializada em escala muito superior.

Não é razoável exigir que a Amazônia compita em igualdade formal com o Sudeste quando as condições materiais são tão profundamente desiguais. Igualdade tributária não pode significar cegueira diante da desigualdade regional. A própria Constituição Federal adotou como objetivo fundamental a redução das desigualdades sociais e regionais.

A Zona Franca é uma das expressões mais concretas desse mandamento constitucional.

A pergunta correta não é: “Por que a Amazônia recebe tratamento diferenciado?”. A pergunta correta é: “Como se pode exigir que uma região com desafios logísticos, sociais, territoriais e ambientais tão particulares se desenvolva sem instrumentos diferenciados de política pública?”

WP: Mas os críticos afirmam que a Zona Franca representa uma renúncia fiscal muito elevada. Os números confirmam essa afirmação?

LAP: Os números precisam ser lidos com muito mais cuidado do que normalmente são. Esse é exatamente um dos pontos centrais que os estudos recentes da FGV ajudam a esclarecer.

Há valores divulgados nos Demonstrativos de Gastos Tributários que atribuem à Zona Franca cifras bastante elevadas. Contudo, o problema metodológico é que nem todo valor registrado sob a rubrica “Zona Franca de Manaus” corresponde, diretamente, ao custo fiscal do Polo Industrial de Manaus. Muitas operações, regimes jurídicos e desonerações são agregados de maneira ampla, o que pode inflar a percepção sobre o custo efetivo do modelo industrial.

Estudo coordenado pelo professor Márcio Holland estimou que a renúncia fiscal diretamente relacionada às empresas do Polo Industrial de Manaus poderia situar-se em faixa muito inferior aos números normalmente repetidos no debate público: entre aproximadamente R$ 5,94 bilhões e R$ 9,89 bilhões, conforme o critério e a base utilizada. O estudo também apontou que, em determinadas estimativas, o custo diretamente ligado ao PIM giraria em torno de R$ 7,5 bilhões anuais.

Mais importante do que isso, não se pode falar em renúncia sem considerar as receitas que o próprio modelo gera. O Amazonas arrecada tributos federais e estaduais, recebe investimentos produtivos, movimenta cadeias de fornecedores, gera empregos, sustenta fundos de desenvolvimento regional, financia pesquisa e desenvolvimento e mantém instrumentos importantes, como a Universidade do Estado do Amazonas.

O próprio material dos Diálogos Amazônicos registrou, para 2022, mais de 500 empresas no Polo Industrial de Manaus, faturamento superior a R$ 174 bilhões, aproximadamente 100 mil empregos diretos e quase 500 mil empregos diretos, indiretos e induzidos. Esses números não descrevem um modelo periférico ou irrelevante. Eles demonstram a dimensão econômica e social da ZFM.

WP: Então é incorreto dizer que a Zona Franca apenas “consome” recursos públicos?

LAP: É incorreto e, mais do que isso, é uma forma rasa e simplista de analisar uma política pública complexa. Nenhum programa de desenvolvimento regional sério pode ser avaliado exclusivamente por uma conta estática de desoneração tributária.

A pergunta deveria ser: o que existiria no lugar da Zona Franca? Qual seria a atividade econômica capaz de gerar emprego, renda, arrecadação, inovação e presença institucional em Manaus e no interior do Amazonas se o modelo fosse simplesmente desmontado?

É preciso lembrar que a alternativa não seria, automaticamente, uma economia pujante, diversificada e de alta tecnologia. Sem um polo industrial estruturado, a região poderia ficar mais dependente de atividades de baixo valor agregado, da exploração predatória de recursos naturais, de ocupações informais e de pressões crescentes sobre a floresta.

Além da arrecadação direta, o modelo gera contrapartidas relevantes. Há aportes empresariais em pesquisa e desenvolvimento, recursos para fundos estaduais, investimentos em inovação, formação de capital humano e financiamento da Universidade do Estado do Amazonas. Em levantamento mencionado no debate recente, foram apontados, apenas em 2023, recursos expressivos destinados a fundos de desenvolvimento, micro e pequenas empresas, pesquisa e desenvolvimento e custeio da UEA.

A ZFM deve ser tratada, portanto, como uma política de desenvolvimento que produz receitas, emprego, conhecimento, atividade econômica formal e capacidade de investimento local. Não como mera despesa tributária abstrata.

WP: Há um argumento ambiental muito forte em favor da Zona Franca. Como ele se relaciona com o regime fiscal diferenciado?

LAP: A relação é direta. A Zona Franca de Manaus representa uma alternativa econômica urbana e industrial em plena Amazônia. Em termos simples, ela ajuda a gerar renda sem exigir que a floresta seja derrubada.

O Amazonas possui uma das maiores proporções de cobertura florestal preservada não só do país mas do mundo. O estado preserva cerca de 97% de sua cobertura vegetal, apesar de corresponder a quase um terço do bioma amazônico. Essa realidade não decorre exclusivamente da ZFM, evidentemente, porque a preservação ambiental é resultado de múltiplos fatores — territoriais, jurídicos, sociais, culturais e institucionais. Mas é impossível ignorar que o Polo Industrial de Manaus oferece uma base econômica que reduz a dependência de atividades diretamente associadas ao desmatamento.

A escolha de manter uma população urbana empregada em indústria, tecnologia, serviços, comércio, logística, pesquisa e desenvolvimento tem um efeito ambiental concreto. Ela cria oportunidades de trabalho e renda que não dependem de expandir a fronteira agrícola ou converter floresta em atividade econômica de baixo valor agregado.

Isso não significa que a ZFM esteja pronta ou que não haja desafios. Pelo contrário, o próprio debate da FGV mostra que é preciso avançar em bioeconomia, tecnologia, conectividade, energia limpa, infraestrutura fluvial, educação, pesquisa aplicada e interiorização do desenvolvimento. Mas desmontar o polo industrial seria caminhar na direção oposta ao desenvolvimento sustentável.

Preservar a floresta não pode significar condenar os amazônidas à pobreza. A defesa ambiental séria precisa combinar conservação, emprego, renda, ciência, tecnologia e respeito à soberania nacional.

WP: Além da dimensão ambiental e econômica, o senhor sustenta que a Zona Franca possui função de soberania nacional. Por quê?

LAP: Porque a Amazônia é uma região estratégica para o Brasil sob todos os pontos de vista, territorial, ambiental, econômico, energético, hídrico, geopolítico e de segurança pública.

Estamos falando de uma área de dimensão continental, com extensa faixa de fronteira internacional e grandes dificuldades de acesso. A presença do Estado, da atividade econômica formal, da infraestrutura, da população ocupada e de instituições públicas não é um detalhe. É parte essencial da proteção da soberania brasileira.

Em regiões de fronteira, o vazio econômico e social cria ambiente favorável para atividades ilícitas. O narcotráfico transnacional, o contrabando, a mineração ilegal, o tráfico de armas, a exploração irregular de madeira e outras organizações criminosas se aproveitam justamente de territórios com baixa presença estatal, ausência de oportunidades econômicas e grande vulnerabilidade social.

A Zona Franca não é, sozinha, uma política de segurança pública. Seria incorreto afirmar isso. Mas ela é um componente decisivo de uma estratégia mais ampla de presença nacional na Amazônia. Uma cidade economicamente ativa, com indústria, empregos formais, fornecedores, universidades, pesquisa, logística, comércio e arrecadação, possui mais capacidade de atrair e fixar população, sustentar serviços públicos e reforçar a presença institucional brasileira.

A ocupação produtiva e legal do território é uma forma de soberania. Não se protege a Amazônia apenas com discursos, mapas ou operações pontuais. Protege-se com desenvolvimento compatível com a floresta, infraestrutura adequada, educação, ciência, emprego, renda e Estado presente.

WP: Alguns afirmam que a ZFM concentra riqueza em Manaus e não resolve os problemas sociais do interior do Amazonas. Essa crítica é válida?

LAP: Ela traz uma preocupação legítima, mas não pode servir como argumento para enfraquecer o modelo. O fato de a Zona Franca não ter resolvido todos os problemas sociais e regionais da Amazônia não significa que ela tenha fracassado. Nenhuma política pública isolada seria capaz de superar, por si só, séculos de desigualdade, abandono territorial e déficit de infraestrutura.

A crítica correta deve ser construtiva, como fazer com que os efeitos positivos do Polo Industrial de Manaus se irradiem mais pelo estado e pela região? Como ampliar a interiorização do desenvolvimento? Como melhorar a conectividade física e digital? Como fortalecer cadeias de bioeconomia, pesca, manejo florestal sustentável, turismo, fármacos, cosméticos, alimentos, tecnologias da biodiversidade e serviços ambientais?

A resposta não é retirar o principal motor econômico da região. A resposta é aperfeiçoá-lo e conectá-lo a uma agenda mais abrangente de desenvolvimento.

WP: Como a Reforma Tributária afeta essa discussão?

LAP: A Reforma Tributária trouxe segurança constitucional para o modelo, mas também impôs a necessidade de uma transição bem executada.

A Emenda Constitucional nº 132 assegurou que as leis instituidoras do IBS e da CBS devem estabelecer mecanismos destinados a manter o diferencial competitivo da Zona Franca de Manaus. Esse comando consta do artigo 92-B do ADCT e impede que a simplificação tributária elimine, por via indireta, o regime especial constitucionalmente assegurado à ZFM.

Além disso, os benefícios foram preservados até 2073, nos termos do artigo 92-A do ADCT. A regulamentação complementar também estabelece regras específicas para a ZFM no novo sistema de tributação do consumo, reconhecendo que a neutralidade tributária não pode ignorar as peculiaridades regionais, logísticas e constitucionais do modelo.

O ponto central é este, a reforma não extinguiu a Zona Franca. Ela reconheceu que o novo sistema tributário deve conviver com a obrigação constitucional de preservar a competitividade da região.

Claro que haverá desafios operacionais. Empresas precisarão compreender créditos presumidos, regimes de suspensão, habilitação, regras de IBS e CBS, impactos sobre cadeias produtivas, industrialização incentivada e operações destinadas à região. Mas, juridicamente, a mensagem é clara, a ZFM continua sendo uma política de Estado e possui horizonte constitucional até 2073.

WP: O que significa, na prática, manter o “diferencial competitivo” da Zona Franca?

LAP: Significa reconhecer que uma indústria instalada em Manaus enfrenta custos que não existem, ou existem em grau muito menor, nos grandes centros do Sul e Sudeste.

Há custo de transporte de insumos, custo de transporte de produtos acabados, dependência de rotas fluviais, necessidade de armazenagem, variações do regime dos rios, menor proximidade de fornecedores, distância do mercado consumidor, dificuldade de manutenção de equipamentos, custo de energia, conectividade e desafios de formação profissional.

A política fiscal diferenciada não é uma vantagem artificial sem justificativa. Ela é uma compensação parcial por desvantagens reais e permanentes.

Se o Brasil adotar uma tributação absolutamente uniforme, ignorando essas condições, a consequência será concentrar ainda mais a indústria nas regiões que já possuem melhores condições econômicas. Isso contraria o projeto constitucional de redução das desigualdades regionais e esvazia o sentido da própria ZFM.

WP: A ZFM precisa apenas defender os incentivos atuais ou deve se transformar para aproveitar novas oportunidades?

LAP: Defender os incentivos é indispensável, mas não basta. A preservação constitucional até 2073 deve ser vista como uma janela histórica para qualificar e diversificar o modelo.

O Polo Industrial de Manaus já demonstrou capacidade de produzir bens sofisticados, incorporar tecnologia, atrair grandes empresas e formar cadeias produtivas relevantes. Agora, o desafio é expandir essa vocação em áreas que dialoguem ainda mais com as vantagens comparativas da Amazônia.

A bioeconomia é uma delas. A biodiversidade amazônica pode apoiar cadeias produtivas de alto valor agregado em cosméticos, fármacos, alimentos funcionais, biotecnologia, química verde, materiais avançados, manejo florestal sustentável, produtos da sociobiodiversidade e serviços ambientais.

Mas bioeconomia não se faz apenas com boas intenções. Ela exige pesquisa, segurança jurídica, proteção de propriedade intelectual, regras claras para acesso ao patrimônio genético, repartição de benefícios, infraestrutura, laboratórios, financiamento, capacitação técnica e conexão entre universidades, comunidades tradicionais, empresas e investidores.

Outro eixo fundamental é a energia limpa. A Amazônia possui enorme potencial para soluções de geração distribuída, energia solar, armazenamento, biocombustíveis sustentáveis, aproveitamento de resíduos, hidrogênio de baixo carbono em aplicações economicamente viáveis e sistemas adaptados às realidades de comunidades isoladas.

A nova ZFM deve ser industrial, tecnológica, ambientalmente responsável e conectada à bioeconomia. Não se trata de abandonar o que foi construído; trata-se de usar a estabilidade institucional até 2073 para preparar o próximo ciclo de desenvolvimento.

WP: Qual é o risco de se desmontar ou enfraquecer o regime da Zona Franca?

LAP: O risco é muito maior do que a simples perda de competitividade de algumas empresas. O enfraquecimento da ZFM poderia significar redução de empregos formais, perda de arrecadação, retração de investimentos, desorganização de cadeias produtivas, aumento da vulnerabilidade social e maior pressão sobre atividades predatórias.

Também significaria agravar a concentração econômica brasileira. Em vez de distribuir oportunidades e atividade produtiva pelo território, o país reforçaria a lógica segundo a qual o desenvolvimento deve ocorrer apenas onde ele já está consolidado.

Essa visão é incompatível com a Constituição e com a realidade amazônica. O Brasil não pode exigir que a Amazônia preserve a floresta para o planeta e, ao mesmo tempo, retirar os instrumentos que permitem gerar emprego e renda de forma urbana, formal, tecnológica e compatível com a conservação ambiental.

Há uma contradição evidente quando setores de outras regiões defendem a preservação da Amazônia, mas atacam a principal política de industrialização que ajuda a manter a floresta em pé. Não existe sustentabilidade social sem oportunidades econômicas. E não existe soberania territorial sustentável quando a população local é abandonada à falta de renda, infraestrutura e perspectivas.

WP: Qual deve ser a mensagem final para empresas, autoridades e sociedade civil da Amazônia?

LAP: A mensagem é de confiança, mas também de responsabilidade.
A Zona Franca de Manaus não deve ser tratada como uma exceção que precisa se justificar todos os anos. Ela é uma política constitucional de Estado, com função econômica, social, ambiental, territorial e geopolítica. A Reforma Tributária reconheceu isso ao preservar seu diferencial competitivo e sua vigência até 2073.

Mas essa segurança jurídica deve ser acompanhada por uma agenda de aperfeiçoamento. É preciso defender o modelo, aumentar sua transparência, melhorar a governança dos incentivos, ampliar a interiorização do desenvolvimento, fortalecer pesquisa e desenvolvimento, investir em educação e qualificação profissional, integrar a indústria à bioeconomia e garantir que a riqueza produzida alcance mais pessoas e mais municípios.

A Amazônia não precisa escolher entre floresta e desenvolvimento. Essa é uma falsa oposição. A verdadeira escolha é entre desenvolvimento planejado, sustentável, tecnológico e soberano ou abandono econômico, informalidade, exploração predatória e ocupação criminosa.

A Zona Franca de Manaus mostrou, ao longo de décadas, que é possível criar uma alternativa produtiva em plena floresta. O desafio agora é transformar essa experiência em uma plataforma ainda mais moderna, inclusiva e alinhada às oportunidades do século XXI.